Beginselen behoorlijk bestuur

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) in wetgeving

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) zijn de geschreven en de ongeschreven normen die een bestuursorgaan “binden” bij het verrichten van (rechts)handelingen. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur geven regels voor het “verkeer” dat plaatsvindt tussen bestuursorganen enerzijds en burgers, bedrijven en instanties anderzijds. Deze regels zijn gedeeltelijk gecodificeerd (vastgelegd) in wetgeving zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het gewoonterecht als rechtsbron speelt een belangrijke rol voor wat betreft de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die niet zijn vastgelegd in wetgeving. Besluiten van bestuursorganen dienen namelijk in overeenstemming te zijn met die ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur (gewoonterecht). De beginselen hebben een preventieve werking in het geval een bestuursorgaan een besluit voorbereidt en een besluit neemt. De beginselen hebben een repressieve werking als er wordt getoetst of een genomen besluit rechtmatig is. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn oorspronkelijk in de jurisprudentie ontwikkeld.  

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur die altijd van toepassing zijn

Er zijn algemene beginselen van behoorlijk bestuur die elk bestuursorgaan en elke persoon die in overheidsdienst werkzaam is in alle situaties ten opzichte van burgers in acht dienen te nemen, ongeacht of er sprake is van besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit geldt bijvoorbeeld voor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als het verbod van vooringenomenheid, het gebod van dienstverlening, het beginsel dat opgewekt vertrouwen niet beschaamd mag worden (vertrouwensbeginsel) en een correcte en faire behandeling.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben twee functies

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben twee functies. Zij dienen als een norm voor handelingen van bestuursorganen en daarnaast dienen de beginselen als zijnde beroepsgrond voor de burgers en als toetsingsgrond voor de (bestuurs)rechter. Toepassing van ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan onder zeer bijzondere omstandigheden zelfs leiden tot een besluit dat in strijd is met wettelijke voorschriften. Dit wordt ook wel met de term “contra-legem werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur” aangeduid. 

Formele, materiële en formeel-materiële beginselen van behoorlijk bestuur

In de praktijk worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in drie groepen gesplitst. Om te beginnen zijn er puur formele algemene beginselen van behoorlijk bestuur die betrekking hebben op de voorbereiding en de totstandkoming van besluiten. Daarnaast zijn er de puur materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur die betrekking hebben op de inhoud (het dictum) en de uitvoering van besluiten. Ten slotte zijn er de formeel-materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur die betrekking hebben op de besluitvorming zelf en de inrichting van een besluit.

De reparatie van een formeel gebrek kan tot een andere inhoud van het besluit leiden hetgeen lang niet altijd het geval is. Bij een schending van een formeel algemeen beginsel van behoorlijk bestuur  is het dus zeker niet noodzakelijk dat een bestuursorgaan een ander besluit neemt wat betreft de inhoud. Bepaalde zaken in de voorbereiding kunnen namelijk worden verbeterd waarna een identiek besluit kan volgen. Een materieel gebrek daarentegen, leidt vrijwel altijd tot een nieuw besluit met een andere inhoud. Immers, bij een materieel gebrek is het nou juist de inhoud die niet deugt.

Bij schending van een formeel-materieel algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is het afhankelijk van de vraag wat er precies speelt om te kunnen bepalen welke gevolgen dat zal hebben voor het besluit in kwestie. Deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben gedeeltelijk materiële en gedeeltelijk formele kanten. Deze “tussengroep” bestaat uit een tweetal aspecten van het motiveringsbeginsel. De formele kant behelst het aanwezig zijn van een feitelijk juiste motivering en de materiële kant ziet toe op de draagkracht van de motivering die aan het besluit ten grondslag ligt (het besluit moet gedragen kunnen worden door de gebruikte motivering).

In de jurisprudentie zijn verschillende voorbeelden van deze motiveringsaspecten. Zo ontbrak een feitelijk juiste motivering in een zaak waarbij een ambtenaar werd ontslagen als gevolg van een aangekondigde reorganisatie waarbij zijn functie zou komen te vervallen. Achteraf bleek dat er van een reorganisatie helemaal geen sprake was. De feiten die dus door het desbetreffende bestuursorgaan werden gehanteerd, bleken helemaal niet te kloppen.

Van een draagkracht van de motivering die aan het besluit ten grondslag dient te liggen, was geen sprake in een zaak waarbij een sportvereniging geen subsidie meer kreeg. De vereniging weigerde een toezegging te doen dat er op zondag niet zou worden gesport in verband met de geloofsovertuiging in die plaats. Aangezien deze eis voor het verkrijgen van subsidie niet eerder werd gesteld, oordeelde de bestuursrechter dat er geen sprake was van een draagkrachtige motivering. Volgens de rechter kon het besluit alleen in stand blijven, indien zou blijken dat de betreffende gemeente de criteria om in aanmerking te komen voor subsidie had verzwaard en als zodanig bekend had gemaakt (gepubliceerd). 

← Wat zijn beleidsregels volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ←
→ Zienswijze en de Uitgebreide Openbare Voorbereidingsprocedue (UOV) →